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Entrevista: Joana Chiavari e Cristina Leme Lopes, do Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio Estudo do Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio/ Climate Policy Initiative (NAPC/ CPI) aponta vantagens e desafios para a conversão de multa ambiental em prestação de serviços de preservação e recuperação do meio ambiente

Por Renata Ratton
Assessora de Comunicação – Vice-Reitoria Acadêmica

Publicado em 11/05/2017

As autoras do estudo, Joana Chiavari e Cristina Leme Lopes, são pesquisadoras do NAPC e docentes do programa de Direito Ambiental Brasileiro da PUC-Rio - Crédito: NAPC/CPI As autoras do estudo Joana Chiavari e Cristina Leme Lopes são pesquisadoras do NAPC e docentes do programa de Direito Ambiental Brasileiro da PUC-Rio - Crédito: NAPC/CPI

No Brasil, a Constituição Federal prevê que as condutas e as atividades prejudiciais ao meio ambiente sujeitem os infratores a sanções penais e administrativas, como a imposição de multa, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Além disso, delega ao poder público a obrigação de defender e preservar o meio ambiente, seja por meio de ações preventivas como também repressivas.

Neste cenário, a conversão da multa ambiental em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente pode constituir uma excelente alternativa tanto para o autuado quanto para a administração pública. É o que mostra o novo estudo do Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio/ Climate Policy Initiative (NAPC/ CPI), do Centro de Ciências Sociais, realizado por intermédio do projeto INPUT (Iniciativa Para o Uso da Terra).

As pesquisadoras do NAPC/ CPI Joana Chiavari e Cristina Leme Lopes, ambas docentes do programa de pós-graduação em Direito Ambiental Brasileiro, da PUC-Rio, analisaram os principais entraves para a conversão, e apresentaram propostas a serem adotadas pelo Poder Executivo para a sua efetiva implementação. A pesquisa também discutiu a adoção desse mecanismo no âmbito do Código Florestal. Joana e Cristina falaram à Assessoria de Comunicação da Vice-Reitoria Acadêmica sobre o estudo.


Assessoria de Comunicação/Vrac: Quando teve início a pesquisa e qual foi sua motivação?

Joana Chiavari - Esta análise do NAPC/ CPI sobre conversão de multas teve início no primeiro semestre de 2016. Originalmente, foi um trabalho de consultoria (acordo de cooperação técnica) que fizemos para o Ministério do Meio Ambiente (MMA).


Ascom VRAC: Quais as principais vantagens da conversão?

Joana Chiavari - O instrumento apresenta diversas vantagens, pois além de possibilitar o diálogo em situações conflituosas, permite um acordo mais ágil para a reparação integral dos danos ambientais, sem necessidade de recurso ao Poder Judiciário, e ainda possibilita o engajamento do autuado na causa ambiental.


Ascom VRAC: E os principais entraves?

Cristina Leme Lopes - São as mudanças constantes nas normas que regem o tema, a ausência de jurisprudência com base na legislação em vigor e a falta de quadro técnico capacitado.


Ascom VRAC: Hoje, já existe a possibilidade de conversão, mas na prática não pode ser feita por não ter sido regulamentada? Por que está prevista em lei e não vale na prática? Ou já houve algum caso de conversão?

Joana - Atualmente, a conversão de multas ambientais não está plenamente regulamentada, mas já esteve no passado. Isso porque, ao longo dos anos, como foi dito, a legislação sobre o assunto foi bastante alterada – desde 1998 até hoje, ocorreram pelo menos seis mudanças na legislação, que alteraram muito o conceito e o procedimento de conversão. A última norma do Ibama exige que uma legislação específica para a conversão de multa seja criada, mas até hoje isso não aconteceu. Assim, desde 2012 há um vácuo legislativo que inviabiliza sua aplicação.

Já houve casos de conversão, no passado.


Ascom VRAC: Quais fatores seria importante considerar na elaboração das regras de apoio à regulamentação? Por favor, expliquem melhor a diferença entre regulamentar por decreto ou por instrução normativa do Ibama, citada no estudo.

Cristina - Nosso estudo conclui que, ao propor a regulamentação da conversão de multas ambientais, o legislador deve levar em consideração os seguintes itens: qual será o valor final da multa a ser convertida e se será aplicado algum desconto; se o infrator, além de converter a multa em prestação de serviços, também será obrigado a pagar algum valor residual em dinheiro; quais serviços ambientais podem ser elegíveis para fins de conversão de multa; qual será o prazo para o infrator apresentar o pedido de conversão; e qual será o prazo para o órgão ambiental decidir se aceita ou não o pedido de conversão de multa.

De acordo com o princípio da “hierarquia das leis”, o nosso conjunto normativo está disposto na forma de uma pirâmide. Na base, estão os atos normativos de menor hierarquia e, no topo, a Constituição. Todo ato normativo está subordinado a um ato normativo de hierarquia superior, até chegar ao topo da pirâmide.

O decreto está subordinado a uma lei: sua função é detalhar os direitos e obrigações que já foram previstos por essa lei. Já uma instrução normativa é um ato normativo de segundo grau: sua função é detalhar a execução de uma lei ou um decreto.

Assim, a regulamentação da conversão de multa por decreto permitiria ao Poder Executivo ter mais liberdade para escrever as regras, porque estaria limitado apenas à Lei de Crimes Ambientais (lei que criou a conversão de multas ambientais em serviços ambientais no Brasil, em 1998).

Já uma instrução normativa sobre conversão de multa precisaria respeitar não só as regras já previstas pela Lei de Crimes Ambientais, como também as regras sobre conversão de multa estabelecidas pelo Decreto 6.514/2008 (criado depois, trazendo diversas inovações).

Por exemplo, o Decreto 6.514/2008 já define quais serviços ambientais podem ser considerados para fins de conversão de multa. Se o Poder Executivo deseja ampliar este rol ou estabelecer que outros mecanismos, como a Cota de Reserva Ambiental, também possam servir para fins de conversão, esta previsão não pode ser feita por meio de uma instrução normativa. Apenas um novo decreto ou a modificação do Decreto 6.514/2008 poderia ampliar este rol.


Ascom VRAC: No estudo, é citado o programa de conversão de multa previsto no artigo 42 do Código Florestal. Vocês alertam para uma falha nesse artigo, que pode gerar insegurança jurídica. O que seria e como poderia ser contornada essa falha?

Joana - A insegurança se dá pela impossibilidade de se atender dois requisitos impostos pelo artigo: que a supressão de vegetação tenha ocorrido antes de 22/07/2008 e que o auto de infração seja lavrado com base no Decreto 6.514/2008. Por conta disso, caso seja criado, o programa de conversão de multa pode ser considerado ilegal.

Há duas possibilidades de contorno. A primeira seria a revisão do Código Florestal, alterando a redação do artigo 42 para retirar do texto a menção de que a multa é aquela prevista no art. 50 do Decreto 6.514/2008. Porém, esta alteração necessitaria da revisão da lei pelo Congresso Nacional e isto abriria uma brecha para que todo o texto do Código Florestal fosse modificado. Por isso, descartamos esta opção.

A segunda possibilidade seria a edição de um decreto regulamentando o programa de conversão das multas por supressão irregular de vegetação em áreas fora de Áreas de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal antes de 22 de julho de 2008, com fundamento no art. 37 do Decreto 3.179/1999. Entretanto, há um risco deste programa de conversão ser considerado ilegal, tendo em vista que o Código Florestal menciona expressamente que o fundamento da multa é o Decreto 6.514/2008.

 

Joana Chiavari é analista sênior do NAPC/ CPI desde 2012 e docente do curso de pós-graduação em Direito Ambiental Brasileiro da PUC-Rio desde 2005. Possui doutorado em Análise e Governança de Desenvolvimento Sustentável pela Università Ca’ Foscari de Veneza, mestrado em Gestão Ambiental pela Scuola Superiore Sant’Anna de Pisa e graduação em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

Cristina Leme Lopes é analista do NAPC/ CPI desde 2014 e docente do curso de pós-graduação em Direito Ambiental Brasileiro da PUC-Rio desde 2015. Possui mestrado em Direito Ambiental pela Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne e graduação em Direito e em Engenharia Química pela PUC-Rio.

 

Veja também:

Pesquisas do Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio/ Climate Policy Initiative (NAPC/ CPI) já foram abordadas em matéria anterior: http://www.puc-rio.br/sobrepuc/admin/vrac/projetos/napc.html

Link para o estudo completo: http://www.inputbrasil.org/publicacoes/conversao-de-multas-ambientais-em-prestacao-de-servicos-ambientais/

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